農(nóng)業(yè)補貼要緊盯保供給目標

　　在此前的農(nóng)業(yè)補貼制度設計中，并沒有充分考慮引導農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，反而一定程度上加劇了部分地區(qū)資源環(huán)境的壓力。“三補合一”既可提高補貼發(fā)放效率，更是對補貼功能和目標的優(yōu)化集中。要調(diào)整、減少受限制的“黃箱補貼”，更多用地力保護、技術補助等不受限的“綠箱補貼”
　　財政部、農(nóng)業(yè)部日前宣布，今年在全國全面推開農(nóng)業(yè)“三項補貼”改革。筆者認為，新時期農(nóng)業(yè)補貼改革，要將政策目標聚焦到保障農(nóng)產(chǎn)品供給上來，圍繞農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量安全、質(zhì)量安全、生態(tài)安全和農(nóng)民收入，重點支持農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和綠色發(fā)展。
　　“三補合一”既是提高補貼發(fā)放效率的有效舉措，更是對補貼功能和目標的優(yōu)化集中。當初，國家出臺農(nóng)業(yè)補貼政策，目的就是鼓勵農(nóng)民多種糧，主要保障農(nóng)產(chǎn)品供給，兼顧穩(wěn)定農(nóng)民收入。但“保供給”“保收益”雖有時可兼顧但有時也有沖突。而在各地實際操作中，不少地方簡單按照承包面積發(fā)放，不少流轉(zhuǎn)土地的新型主體僅能得到承包地的補貼，農(nóng)業(yè)補貼對保供給的作用被弱化。
　　從以往補貼效能上看，農(nóng)業(yè)補貼政策主要存在兩方面的問題。一是對新型經(jīng)營主體的扶持力度相對薄弱。近年來，土地流轉(zhuǎn)比例不斷提高，新型經(jīng)營主體已成為種地主力軍，市場風險和信貸需求都較大，但對其補貼的還比較少。二是對農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的支持有待加強。糧食增產(chǎn)的“弦”繃得過緊，資源環(huán)境壓力很大。在此前的補貼制度設計中，并沒有充分考慮引導農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，反而一定程度上加劇了部分地區(qū)資源環(huán)境的壓力。
　　我國迫切需要建立能夠更好貫徹“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略、更為精準高效的農(nóng)業(yè)補貼政策體系。這包括了總量增加、增量優(yōu)化，也涉及了補貼的類型和手段。
　　農(nóng)業(yè)補貼總量不僅不能減少，還要進一步強化。補貼農(nóng)業(yè)是世界通行做法。在歐美國家，補貼一度占到農(nóng)民收入的40%。該數(shù)字近年來持續(xù)下降，2010年后約為10%。2006年我國全面廢除農(nóng)業(yè)稅后，實施農(nóng)業(yè)補貼，實現(xiàn)了國家對農(nóng)民由“取”到“予”的重大轉(zhuǎn)折。目前，直接補貼占我國農(nóng)民收入只有3%左右。從數(shù)量來看，提升的潛力依然存在。
　　新時期完善農(nóng)業(yè)補貼政策，關鍵要在提高補貼效能方面下功夫。雖然有空間，但我國尚不具備全面、大規(guī)模補貼支持農(nóng)業(yè)的能力，與發(fā)達國家搞補貼競爭，單純依靠擴大補貼規(guī)模來保障農(nóng)業(yè)供給，既超出了現(xiàn)階段的財政承受能力，也不符合世貿(mào)組織規(guī)則。實際上，即使在發(fā)達國家，農(nóng)業(yè)補貼也只是兼顧穩(wěn)定農(nóng)民收入，而不是大幅提高農(nóng)民收入。提高補貼效能，要在存量穩(wěn)定的基礎上，優(yōu)化增量，變激勵性補貼為功能性補貼、覆蓋性補貼為環(huán)節(jié)性補貼。
　　補貼的類型要向“綠箱補貼”傾斜。我國作為世貿(mào)組織成員，農(nóng)業(yè)補貼受到國際規(guī)則約束。要調(diào)整、減少受限制的“黃箱補貼”，更多用地力保護、技術補助等不受限的“綠箱補貼”，來扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展。“黃箱補貼”由于其對貿(mào)易有較大扭曲作用，是世貿(mào)組織要求逐漸削減的類型。按照我國入世承諾，“黃箱補貼”不得超過產(chǎn)值的8.5%，據(jù)測算，目前已逼近這條“黃線”。
　　補貼的手段要動態(tài)調(diào)整。國外經(jīng)驗表明，農(nóng)業(yè)補貼改革并沒有固定模式，也沒有措施能一勞永逸。自然，我國“三項補貼”改革也不會是農(nóng)業(yè)支持保護制度調(diào)整的休止符。不同的補貼辦法各有利弊，難以做到十全十美。實際操作中選擇哪種辦法，既要考慮精準性也要考慮操作性，既要追求效率也要兼顧公平。當下，農(nóng)業(yè)補貼改革，要突出支持綠色發(fā)展和規(guī)模經(jīng)營，才能抓住農(nóng)業(yè)發(fā)展的“主形態(tài)”，也給農(nóng)民發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)吃下“定心丸”。