在“十三五”規(guī)劃的建議說明中，“探索實行耕地輪作休耕制度試點”被列為需要重點說明的幾個問題，其中明確指出，經(jīng)過長期發(fā)展，我國耕地開發(fā)利用強(qiáng)度過大，一些地方地力嚴(yán)重透支，水土流失、地下水嚴(yán)重超采、土壤退化、面源污染加重已成為制約農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的突出矛盾。當(dāng)前，國內(nèi)糧食產(chǎn)量持續(xù)增長、庫存增加較多，進(jìn)口量也有大幅增長，利用現(xiàn)階段國內(nèi)外市場糧食供給寬裕的時機(jī)，在部分地區(qū)實行耕地輪作休耕，既有利于耕地修養(yǎng)生息和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，又有利于平衡糧食供求矛盾，穩(wěn)定農(nóng)民收入、減輕財政壓力。
輪作休耕制度歷來有之，北魏《齊民要術(shù)》中有“谷田必須歲易”、“麻欲得良田，不用故墟”、“凡谷田，綠豆、小豆底為上，麻、黍、故麻次之，蕪菁、大豆為下”等記載，可見我國古代的農(nóng)耕文化中就有重視土地輪作休耕的傳統(tǒng)智慧。輪作休耕在國外也是常用的耕地保護(hù)措施。在美國，面對糧食供給過剩和生態(tài)環(huán)境亟需改善的挑戰(zhàn)，1985年的農(nóng)業(yè)法案確定于次年開始實施休耕保護(hù)項目，開展有計劃的休耕；在2002年修改的農(nóng)業(yè)法案中，休耕的最高限額是2.3億畝，約占耕地總面積的16%。在歐洲，早在8世紀(jì)就出現(xiàn)了“二圃式輪作”，后來出現(xiàn)“三圃式”、“四圃式”，如英國諾爾?？耸降?ldquo;四圃式”，把耕地分為4區(qū)，依次輪種紅三葉草、小麥(或黑麥)、飼用蕪菁或甜菜、二棱大麥(或加播紅三葉草)，如果需要休耕，就可以把其中的一個區(qū)輪流不再種植作物。
探索耕地輪作休耕制度要以保障國家糧食安全為前提。雖然我國糧食已經(jīng)多年豐收，2014年糧食總產(chǎn)量達(dá)到12142億斤，連續(xù)兩年穩(wěn)定在12000億斤以上，但有專家預(yù)測，到2020年我國糧食年需求大約為14000億斤，還有2000億斤左右的缺口。糧食產(chǎn)量可以根據(jù)市場需求調(diào)節(jié)，糧食產(chǎn)能必須確保穩(wěn)固提升，也就是說根據(jù)市場需求量的大小，可以通過輪作休耕等措施調(diào)節(jié)糧食種植面積，但耕地面積、耕地質(zhì)量和農(nóng)業(yè)技術(shù)必須保持高水平，當(dāng)需要糧食產(chǎn)量增加的時候，必須有能夠產(chǎn)出這么多糧食的能力。
探索耕地輪作休耕制度要精準(zhǔn)識別“三塊田”。資源趨緊田、環(huán)境惡化田和產(chǎn)能過剩田。經(jīng)過連年種植，地下水資源超采，土壤肥力下降，土壤鹽堿度增加的地塊可以稱為資源趨緊田，如華北平原的一些地區(qū)由于地下水超采，已經(jīng)形成了“地下水漏斗”，可減少耗水量大作物的種植面積，推廣抗耐旱作物或品種，或劃出一定比例休耕。而在許多地方，由于肥料投入過量或失衡，超出土壤環(huán)境的容納能力，導(dǎo)致質(zhì)量惡化、重金屬污染、生態(tài)退化等耕地環(huán)境問題，則可利用“不同作物養(yǎng)分需求比例不同”的原理調(diào)節(jié)改善土壤質(zhì)量。
探索耕地輪作休耕制度要對農(nóng)民進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)貼。輪作休耕制度試點要有序進(jìn)行，就必須發(fā)揮補(bǔ)貼政策的引導(dǎo)作用，當(dāng)前我國正在逐步擴(kuò)大“綠箱”補(bǔ)貼政策的實施規(guī)模和范圍，調(diào)整改進(jìn)“黃箱”補(bǔ)貼政策，休耕補(bǔ)貼雖被世貿(mào)組織列在“黃箱”范圍之內(nèi)，但為了滿足歐盟和美國的要求，休耕補(bǔ)貼被納入了“藍(lán)箱”政策，給予消減承諾，不受《農(nóng)業(yè)協(xié)定》約束的限制。美國、法國等國家在執(zhí)行休耕計劃時，大部分休耕計劃都是由政府提供補(bǔ)貼，農(nóng)民自愿參加。如美國提供的補(bǔ)貼主要包括兩方面，一方面是土地租金補(bǔ)貼，根據(jù)土地所在地的土地相對生產(chǎn)率和當(dāng)?shù)氐暮档刈饨饍r格，評估確定一個年度土地租金補(bǔ)貼價格；另一方面是與農(nóng)民分擔(dān)植被保護(hù)措施的實施本錢，根據(jù)農(nóng)民實施種草、植樹等植被保護(hù)措施的本錢，向農(nóng)民提供不超過本錢50%的現(xiàn)金補(bǔ)貼。
總之，我國探索耕地輪作休耕制度情況復(fù)雜，既要?？诩Z安全，還要藏糧于地；既要考慮勞動投入，還要保證農(nóng)民收入；既要平衡各類農(nóng)產(chǎn)品供給，還要找準(zhǔn)耕地不同癥結(jié)。所以，必須守牢耕地紅線，有序開展試點。
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